RAPBN yang Irasional

oleh: Hidayatullah Muttaqin

Dalam pidato kenegaraan di hadapan sidang paripurna DPR pada 16 Agustus yang lalu, Presiden Megawati juga menyampaikan prospek ekonomi Indonesia pada tahun 2003 mendatang. Dengan optimis Presiden Megawati menyebutkan pertumbuhan ekonomi Indonesia pada tahun 2003 mencapai 5 persen. Berbagai asumsi menyertai pandangan pemerintah ini, antara lain nilai tukar rupiah Rp 8.700, tingkat suku bunga Sertifikat Bank Indonesia (SBI) tiga bulan rata-rata 13 persen, serta harga minyak mentah 20,5 dollar AS per barel.

Di balik optimisme pemerintah ini, pemerintah mengakui beban berat APBN yang ditanggung negara. Presiden menyampaikan bahwa RAPBN tahun 2003 mengalami defisit sekitar Rp 26,263 trilyun. Hal ini terjadi karena besarnya total pengeluaran negara, yaitu Rp 354,1 trilyun sedangkan total penerimaan negara hanya Rp 327,8 trilyun.

Sayangnya upaya pemerintah untuk menutupi defisit RAPBN 2003 masih dengan cara “klasik” (maksudnya mengikuti cara penanganan IMF) yakni dengan menjual aset-aset negara (privatisasi BUMN), utang luar negeri, dan meningkatkan penerimaan pajak. Pemerintah tidak pernah melakukan kebijakan-kebijakan yang sifatnya mencabut akar penyebab terjadinya defisit APBN Indonesia.

Baiklah sebelum kita kaji langkah kebijakan apa yang seharusnya ditempuh oleh pemerintah dan DPR tentunya, ada baiknya kita telaah RAPBN 2003.

Dari total Rp 327,834 trilyun rencana penerimaan negara, sektor pajak mendominasi penerimaan negara sekitar Rp 260,785 trilyun. Kemudian dari total Rp 354,095 trilyun rencana pengeluaran negara, Rp 186,381 trilyun merupakan belanja rutin pemerintah pusat. Belanja rutin ini antara lain terdiri dari belanja pegawai sebesar Rp 51,295 trilyun, pembayaran bunga utang (utang dalam negeri dan luar negeri) sebesar Rp 80,887 trilyun, dan subsidi sebesar Rp 25,339 trilyun. Pos pengeluaran pemerintah pusat lainnya, yaitu pengeluaran pembangunan sebesar Rp 54,499 trilyun. Sedangkan anggaran belanja untuk daerah sebesar Rp 113,216 trilyun.

Untuk menutupi defisit RAPBN 2003 sebesar Rp 26,263 trilyun, pemerintah mentargetkan penerimaan dari pembiayaan dalam negeri sebesar Rp 16,851 trilyun yang diperoleh dari privatisasi BUMN dan penjualan aset-aset yang ditangani BPPN. Untuk sumber pembiayaan luar negeri pemerintah mentargetkan sebesar Rp 9,411 trilyun.

Dari data-data RAPBN tersebut, sekilas upaya pemerintah dalam menyusun RAPBN 2003 nampak wajar-wajar saja, termasuk upaya yang dilakukan pemerintah untuk menutupi defisit anggaran. Namun, menurut penulis RAPBN 2003 serta langkah-langkah kebijakan pemerintah di bidang anggaran ini penuh dengan ketidakrasionalan, terutama dalam kacamata kepentingan masyarakat.

Pertama, menurut pemerintah, sebagaimana yang dikemukakan Presiden Megawati, meningkatnya pengeluaran negera ini disebabkan oleh membengkaknya belanja rutin. Pemerintah menyebutkan bahwa faktor yang mendorong besarnya jumlah belanja rutin dalam RAPBN 2003 adalah kebijakan pemerintah menaikkan tunjangan fungsional guru sebesar 50 persen, kenaikan gaji PNS dan TNI/Polri sebesar 10 persen, rencana perekrutan 58.000 orang pegawai pusat. Bahkan pemerintah juga menyebutkan pula faktor penyebab membengkaknya belanja rutin ini adalah anggaran untuk penanggulangan bencana alam (lihat Kompas, 18/8/2002).

Alasan pemerintah terhadap besarnya jumlah pengeluaran negara ini terkesan serampangan. Bagaimana tidak, dengan menyebutkan kenaikan gaji PNS dan TNI/Polri sebagai faktor yang menyebabkan membengkaknya belanja rutin, pemerintah mengalihkan permasalahan dari apa yang menjadi penyebab sebenarnya defisit anggaran.

Kita harus cermat melihat komponen-komponen yang ada di dalam belanja rutin agar kita mengetahui faktor penyebab sebenarnya defisit anggaran. Di dalam belanja rutin, ternyata pos anggaran untuk pembayaran bunga utang dalam negeri dan luar negeri mencapai Rp 80,89 trilyun atau memakan porsi 43,4 persen dari belanja rutin. Sedangkan pos anggaran belanja rutin yang terbesar ke dua yakni anggaran belanja pegawai yang disebut-sebut pemerintah sebagai faktor penyebab kenaikan belanja rutin, ternyata hanya berjumlah Rp 51,93 trilyun atau 27,86 persen dari keseluruhan belanja rutin. Jadi berdasarkan fakta ini, faktor penyebab defisit anggaran adalah beban bunga utang bukan kenaikan gaji pegawai. Ini belum termasuk beban cicilan pokok utang. Di sisi lain kenaikan gaji dan tunjangan para PNS dan TNI/Polri tersebut tidak terlalu berarti dengan tingkat kebutuhan hidup dan dibandingkan dengan laju inflasi.

Kedua, kebijakan pemerintah untuk menutupi defisit anggaran pada RAPBN 2003 melalui sumber pembiayaan luar negeri sebesar Rp 9,4 trilyun memberikan kesan semu. Dalam format APBN yang baru diberlakukan sejak APBN 2000, netto (nilai bersih) sumber pembiayaan luar negeri dihasilkan melalui total pinjaman luar negeri dikurangi cicilan pokok utang luar negeri sedangkan beban bunga utang luar negeri dimasukkan ke dalam anggaran belanja rutin. Dengan cara ini, dalam RAPBN 2003 penarikan pinjaman luar negeri sebesar Rp 26,1 trilyun sedangkan cicilan pokok (setelah dikurangi utang jatuh tempo yang dijadwalkan kembali) sebesar Rp 16,69 trilyun sehingga diperoleh pembiayaan dari luar negeri sebesar Rp 9,41 trilyun.

Seharusnya untuk mendapatkan netto sumber pembiayaan luar negeri melalui total penarikan pinjaman luar negeri dikurangi cicilan pokok dan bunga utang luar negeri artinya seluruh transaksi penerimaan dan pembayaran utang luar negeri dalam suatu periode tidak boleh dipisahkan perhitungannya sehingga benar-benar diperoleh nilai bersihnya. Dengan cara perhitungan ini, maka sumber pembiayaan luar negeri Indonesia akan negatif.

Berdasarkan besar beban bunga utang luar negeri pemerintah pada APBN 2001 dan 2002 yakni sebesar Rp 28,395 trilyun dan Rp 27,37 trilyun, maka penulis memperkirakan beban bunga utang luar negeri pada RAPBN 2003 sekitar Rp 25 trilyun karena dianggap tidak jauh berbeda dengan jumlah beban bunga utang luar negeri pada APBN 2001 dan 2002.

Dengan pendapat ini, diperoleh sumber pembiayaan luar negeri 2003 sebagai berikut. Total penarikan pinjaman luar negeri Rp 26,1 trilyun dikurangi beban cicilan pokok dan bunga utang luar negeri sebesar Rp 41,69 trilyun (Rp 16,69 trilyun + Rp 25 trilyun) sehingga sumber pembiayaan luar negeri Indonesia negatif sebesar Rp 15,59 trilyun.

Di samping itu, penarikan pinjaman luar negeri pemerintah tidak seluruhnya berupai dana tunai (devisa). Dari Rp 26,1 trilyun rencana penarikan pinjaman luar negeri, Rp 18,27 trilyun atau 70 persen dari pinjaman luar negeri merupakan pinjaman proyek yang biasanya merupakan pinjaman dalam bentuk barang dan jasa. Pinjaman ini sudah lazim diberikan oleh negara-negara maju dengan berbagai syarat yang memberatkan bahkan nilainya dimark-up.

Fakta ini membuktikan bahwa kebijakan pemerintah menutupi defisit anggaran dengan sumber pembiayaan luar negeri tidak tercapai, karena justru pemerintah melakukan transfer negatif sebesar Rp 15 trilyun lebih kepada kreditur luar negeri. Juga konsep anggaran defisit dengan pembiayaan dari dalam dan luar negeri yang diterapkan pemerintah, dengan memisahkan cicilan pokok dengan beban bunga utang luar negeri, telah mendistorsi bahkan menipu masyarakat yang telah membayar pajak kepada pemerintah, bahwa pemerintah mendapatkan pembiayaan bersih dari sumber luar negeri sehingga terkesan tidak ada masalah dengan APBN dan utang luar negeri pemerintah.

Ketiga, menyangkut politik ekonomi yang terkandung dalam RAPBN 2003. Berpijak pada fungsi adanya negara dan pemerintah adalah mengatur dan memelihara urusan rakyatnya (Abdul Qadim Zallum; 2001), sehingga dalam hal keuangan negara, APBN pun seharusnya digunakan sepenuhnya untuk menjalankan fungsi negara dan pemerintah dalam mengatur dan memelihara urusan rakyat (umat-pen.) baik dalam bidang politik, ekonomi, pendidikan, kesehatan, kesejahteraan sosial lainnya, pertahanan dan keamanan. Maka dalam RAPBN 2003 sangat tidak mencerminkan fungsi negara dan pemerintah.

Kebijakan anggaran pemerintah menempatkan kecilnya alokasi untuk kepentingan umum/masyarakat. Untuk anggaran pengeluaran pembangunan pemerintah pada RAPBN 2003 mengalokasikan anggaran sebesar Rp 54,5 trilyun atau 15,39 persen dari total belanja negara. Sementara anggaran pendidikan yang dianggarkan pemerintah hanya seperempat anggaran pengeluaran pembangunan yaitu sebesar Rp 13,6 trilyun atau 3,84 persen dari total belanja negara. Kemudian anggaran untuk kesejahteraan PNS dan TNI/Polri hanya mencapai 14,66 persen dari total belanja negara. Sedangkan anggaran subsidi sebesar Rp 25,34 trilyun. Tentu dengan rendahnya anggaran untuk kesejahteraan masyarakat dan PNS/TNI/Polri membuktikan kurang pedulinya pemerintah dan DPR terhadap rakyatnya sendiri.

Kebijakan pemerintah menempatkan anggaran untuk pembayaran utang luar negeri dan dalam negeri sebagai prioritas utama dalam APBN. Hal ini dibuktikan dengan besarnya alokasi anggaran untuk pos utang ini. Beban bunga utang dalam negeri dan luar negeri saja dalam RAPBN 2003 sebesar Rp 80,89 trilyun atau mencapai 43,4 persen di dalam belanja rutin dan 22,84 persen terhadap total belanja negara. Jika ditambahkan dengan cicilan pokok utang luar negeri pemerintah sebesar Rp 16,69 trilyun, maka total pembayaran utang negara mencapai Rp 97,58 trilyun atau memakan porsi 27,56 persen dari total belanja negara. Kondisi ini menunjukkan parahnya keuangan negara dan bagi masyarakat, RAPBN 2003 ini menempatkan kepentingan publik di bawah kepentingan utang pemerintah (baca: kepentingan kreditur luar negeri dan para investor) sehingga APBN Indonesia tidak mencerminkan fungsi negara dan pemerintah yang berarti secara politik ekonomi RAPBN 2003 sangat tidak rasional bagi masyarakat.

Langkah kebijakan pemerintah dalam mengatasi defisit anggaran dengan kebijakan anggaran yang ketat, yakni dengan mencabut berbagai subsidi untuk mengurangi pengeluaran negara, meningkatkan penerimaan dari pajak, privatisasi BUMN dan penjualan aset-aset negara yang dikelola BPPN. Kebijakan ini pada dasarnya persyaratan yang ditetapkan oleh IMF sebagai supervisor ekonomi pemerintah sebagai bagian dari penyesuaian struktural.

Namun di balik kebijakan tersebut sebenarnya membawa kepentingan IMF dan kreditur luar negeri yaitu terjaminnya pembayaran utang luar negeri pemerintah kepada pihak kreditur luar negeri dan juga dikuasainya sektor-sektor ekonomi yang selama ini dikelola negara ke tangan asing. Jadi kebijakan pemerintah dalam mengatasi defisit anggaran RAPBN 2003 sangat tidak tepat dan sangat merugikan negara dan masyarakat.

Solusi: Cari Akar Permasalahannya

Berdasarkan hasil studi yang penulis lakukan pada APBN 1991/1992 – 1999/2000, penyebab utama permasalahan APBN kita termasuk yang menimpa RAPBN 2003 adalah utang luar negeri pemerintah.

Pertama, utang luar negeri pemerintah telah menyebabkan rendahnya kemampuan tabungan pemerintah dalam membiayai pengeluaran pembangunan sehingga pemerintah terus melakukan utang luar negeri untuk menutupi ketidakmampuan tabungan pemerintah. Artinya APBN Indonesia telah terjebak dalam perangkap utang (debt trap) dengan gali lobang tutup lobang.

Kedua, utang luar negeri pemerintah tidak menambah hasil bersih modal asing (netto) yang masuk dalam APBN, tetapi justru negara yang harus membiayai pihak kreditur luar negeri. Terbukti selama APBN 1991/1992 -1999/2000 negara telah melakukan transfer negatif kepada kreditor asing sebesar Rp 53,64 trilyun.

Ketiga, besarnya beban utang luar negeri pemerintah telah memaksa pemerintah untuk meningkatkan penerimaan dari sektor pajak, menekan pos anggaran belanja pegawai, subsidi, dan pengeluaran pembangunan sehingga utang luar negeri pemerintah berdampak buruk terhadap kesejahteraan masyarakat.

Keempat, akibat utang luar negeri pemerintah, negara diintervensi oleh pihak asing, terutama oleh IMF. Untuk membuat dan menetapkan APBN saja harus mendapatkan persetujuan IMF sehingga pemerintah dan DPR tidak berkutik. Atas desakan IMF, pemerintah terpaksa mengeluarkan Kepres No. 24 dan 26 tahun 1998 tentang penjaminan dana masyarakat dan penjaminan seluruh kewajiban perbankan dalam negeri baik terhadap pihak dalam maupun pihak luar negeri sehingga lahirlah ratusan trilyun dana BLBI yang sekarang entah raip kemana, dan Kepres No. 27 tentang BPPN dan penyehatan perbankan dalam negeri yang mengharuskan pemerintah mengeluarkan dana ratusan trilyun rupiah untuk merekap bank-bank yang tidak sehat. Kepres tersebut menyebabkan pemerintah menanggung utang obligasi kurang lebih Rp 650 trilyun. Beban bunga obligasi pemerintah ini ditanggung APBN. Pada APBN 2001 beban bunga obligasi mencapai Rp 61,2 trilyun sedangkan pada RAPBN 2002 sebesar Rp 59,6 trilyun. Kini negara terpaksa terjebak dalam utang domestik yang sebelumnya tidak pernah ada. Logika mana yang bisa menerima beban berat APBN kita sekarang akibat tanpa melakukan pinjaman dalam negeri pemerintah harus menanggung utang dalam negeri kepada bank yang direkap dan pemilik obligasi rekap?

Jadi jelas utang luar negeri pemerintahlah yang menjadi salah satu penyebab APBN kita mengalami krisis. Maka solusi untuk menghentikan pendarahan APBN (bleeding) adalah dengan mencabut permasalahan utang luar negeri pemerintah dari APBN sedangkan utang dalam negeri yang dibebankan kepada APBN jangan diakui sebagai utang negara dan beban bunga serta pokok obligasi rekap yang telah jatuh tempo dan telah dibayar pemerintah dari APBN harus ditarik kembali.

Langkah-langkah kebijakan politik ekonomi pemerintahpun sudah seharusnya untuk diubah 180 derajat, yakni dari APBN yang sangat tergantung, tidak mandiri dan memihak asing menjadi APBN yang sepenuhnya digunakan untuk kesejahteraan masyarakat dan jalannya operasional negara. Selain itu pemerintah harus menghindarkan APBN dari transaksi ribawi.

Solusi di atas adalah solusi jangka pendek yang tidak menyelesaikan masalah secara menyeluruh. Maka perlu suatu usaha dalam jangka panjang yaitu mengubah sistem ekonomi di Indonesia menjadi sistem ekonomi Islam termasuk sistem keuangan negara menjadi Baitul Mal.

Sumber: HU Banjarmasin Post, Senin 26 Agustus 2002

Author: Admin

Share This Post On

Submit a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *